城市地图应该有两张，一张是地上的，一张是地下的。在中国，很多城市正在兴奋地绘制着第二张地图：北京的地下空间正以每年300万平方米的速度增加，预计将在2020年达到9000万平方米；上海已建成地下工程3万多个，总面积已直逼6000万平方米；武汉也计划在2020年前建成2000万平方米地下空间……应该如何画好地下地图的每一笔，成为当前我们迫切需要思考的问题。

　　据了解，国外在规划地铁线路时，基本上都会先做好地上地下协同开发的综合规划，通过统筹考虑，把地铁与周边地区地下空间成片联网，把公共系统与非公共系统、公共用地与非公共用地都衔接好，并为近期和远期的建设做好预留保护。

　　在我国，政府赋予地铁规划建设运营管理机构的职能单一，缺乏与城市国土资源及房地产开发等政府职能的统筹，尤其是地铁沿线土地利用与地下空间综合开发的统一规划还普遍没有得到重视，往往造成国土资源的严重浪费。

　　尽管近些年已有部分城市开始着手研究编制地铁周边地区土地综合开发利用的规划，但由于缺乏事先的综合考虑，这种补课式的规划和建设往往受到很大束缚，已有的建筑规模越大，受到的束缚就越多。一个明显的例子就是，新地铁与旧地铁连通时，不得不迁就现有的地下空间布局，导致有的地铁线路换乘时要上上下下甚至“上天入地”好几回。

　　“地下空间的开发具有不可逆性，而且改造成本会非常高。地面上的建筑可以推倒了重盖，地下空间却几乎不可能重新建设。”着名地下空间与人居环境研究专家束昱表示，城市地下空间的开发主体很多，如果没有统筹的、长远的考虑，有些开发机会错过了就很难再补回来，留下许多遗憾。

　　多头管理是造成地下空间开发规划统筹不足的重要原因。目前，我国城市地下空间开发利用分属国土资源、城市规划、建设、电信、电力、民防、公安消防、抗震、水利防洪、环保、文物保护等多个政府职能机构管理，而这些部门之间尚缺乏有效的沟通渠道和信息共享机制。日前有媒体报道，长沙一个下水道井盖就涉及15家责任产权单位。

　　“地下空间的开发利用涉及很多领域、很多主体，综合性很强。除了加快立法之外，我们还需要在各个方面尤其是政府各个职能部门之间达成共识，统一规划，综合开发，有序地组织城市地下空间的开发利用，”束昱说，“这需要打通体制机制上的障碍。”

　　在这方面，上海走在了前面。早在2006年，上海就建立了地下空间综合管理联席会议制度，把涉及地下空间开发利用的十几个委办局组织起来，在市政府副秘书长的直接召集下，创建了一个共同议事、决策、协调的平台，并设立了专司日常事务的管理办公室。这样一来，一些有交叉的、需要协调的问题以及法律上尚未涉及到的问题都可以通过这个平台和管理办公室来快速应对。

　　“联席会议制度多年来运行效果很好，但目前还只有上海创建了这种机制，我认为应该推广。”束昱说，“早在上世纪70年代，日本就针对地下街的规划建设与安全运营管理建立了全国性的联席会议制度，几十年来，从国家层次扩展到地方层次，联席会议制度在地下街的科学化管理方面发挥着显着作用。”